16.07.2004
Presse-Mitteilung

Christel Hoffmann:	Die Mitverantwortung des Bundes ist nötig

Etwa alle acht Wochen veranstaltet die Friedrich-Ebert-Stiftung (Büro Mainz) den „politischen Club“ Rheingau in Oestrich. Das Thema lautete diesmal „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“. Der Referent Rainer Türmer, Abteilungsleiter im Bundesfinanzministerium, erkennt einen Konsens in der Bundesrepublik darüber, dass eine Modernisierung notwendig sei. Türmer geht davon aus, dass dies auch das Verhältnis des Bundes zu den Bundesländern betrifft: Beide Seiten haben Einfluss auf staatliche Entscheidungen. Ihre Verflechtung und gegenseitige Abhängigkeit führt oft dazu, dass Entscheidungen blockiert werden. Einerseits hätten für Kritiker die Landtage an Bedeutung verloren, andererseits sind immer mehr Gesetze von der Zustimmung des Bundesrats abhängig (inzwischen 50 bis 60%). Durch die Mischfinanzierung von Bund und Ländern werde auch Verantwortlichkeit verwischt.
Eine Verfassungskommission wurde gemeinsam vom Bund und den Ländern eingesetzt, um Zuordnung von Kompetenzen und Mitwirkungsrechten zu prüfen und einen Vorschlag zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung zu erarbeiten. Ziel ist bessere Handlungsfähigkeit sowie klarere Zuständigkeit und Verantwortlichkeit und damit mehr staatliche Effizienz, betonte Türmer.
Bei der Zuordnung der Kompetenzen wünschen die Bundesländer Zugriff auf bundesgesetzliche Regelungen, so dass davon abweichendes Landesrecht erlassen werden könnte. Vor allem kleine Bundesländer würden sicher selten von der Bundesregelung abweichen. Die Kritik von Seiten der Bundesregierung: Einerseits wünschten die Länder eine Bundesregelung, andererseits möchten sie abweichende Länderregelungen erlassen. Das führe zu einem aufwändigen zweistufigen Gesetzgebungsverfahren, zu Unklarheit und Rechts-Zersplitterung. Im Gegensatz dazu wünscht der Bund, Gesetzgebungskompetenzen eindeutig dem Bund oder den Ländern zuzuordnen. Im Bezug auf europarechtliche Bereiche sollten die Kompetenzen regelmäßig beim Bund liegen, um eine einheitliche Regelung zu ermöglichen z.B. im Gesundheits- und Verbraucherschutz: Länderregelungen dürften Bundesregelungen nicht aushöhlen.
Wenn allerdings weniger Bundesgesetze ihrer Zustimmung bedürfen, so fürchten die Bundesländer, werden sie sich nicht gegen Kosten wehren zu können, die ihnen mit diesen Gesetzten aufgebürdet werden. Sie fordern ein Zustimmungsrecht bei Bundesgesetzen mit „erheblichen Kostenfolgen“. Dieser Begriff sei, so Türmer, allerdings sehr unbestimmt, auslegbar und damit streitanfällig. Seiner Ansicht nach gibt es zwei Bedingungen für solch ein Einspruchrecht der Länder: Wenn Kosten „abgewehrt“ werden könnten, müsste diese Lastenverschiebung auch von einer entsprechenden Zuordnung (vor allem der Umsatz-)Steuer-Einnahmen begleitet werden. Mit anderen Worten: Beteiligen sich Länder nicht an Kosten, müsste der Bund einen größeren Anteil an den Steuereinnahmen erhalten. Zweitens müsste auf jeden Fall das Reform-Ziel der Verfassungskommission erreicht werden, die Zahl zustimmungspflichtiger Gesetze deutlich zu verringern und damit klarere Zuständigkeiten herzustellen.
Bei der Mischfinanzierung durch Bund und Länder sollte nach Ansicht Rainer Türmers lediglich den Auswüchsen gegengesteuert werden, damit sie auf das notwendige Maß begrenzt werde. Sich grundlegend von der Mischfinanzierung des Bundes und der Länder (und damit gemeinsamen Entscheidungsrechten) zu verabschieden, hält Finanzfachmann für problematisch: Die Einnahmen- und Ausgabenverantwortung sei im Grundgesetz eben nicht strikt nach Bund und Ländern getrennt worden, weil die Lebensverhältnisse in den einzelnen Bundesländern zu unterschiedlich seien. Die finanzschwachen Länder würden diesen „Standortwettbewerb“ verlieren und damit noch schwächer. Die Mischfinanzierung sei allerdings über den tatsächlichen Bedarf hinaus gewachsen: Nur bei gesamtstaatlichen und gesamtwirtschaftlichen Anforderungen sei Mischfinanzierung geboten. Diese Bereiche sollten definiert und die Wirkungskontrolle verbessert werden, damit Bundesmittel gezielt und bedarfsgerecht eingesetzt würden. Türmer untersuchte dann verschiedene Bereiche der Mischfinanzierung und kam zu dem Ergebnis: Oft erreichten die Fördermaßnahmen ihr Ziel (wie z.B. in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ oder „Agrar- und Küstenschutz“, die Türmer positiv bewertete). Oft allerdings seien die Fördermittel des Bundes zu einer stetigen, quasi festgeschriebenen Geldtransfer erstarrt, der nicht bedarfsgerecht sei. So hänge die Wohnraumförderung von der Zahl der zugelassenen Kraftfahrzeuge ab und nicht z.B. von der Zahl der Wohnungssuchenden. Türmer fordert daher bedarfsgerechte und grundsätzliche befristete Finanzhilfen, die regelmäßig überprüft werden.
Die Länder wünschten dagegen die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen einerseits, aber die Festschreibung der ihnen zufließenden Finanzmittel andererseits. Türmer kritisiert diese Planungen: Es sei dann nicht einmal möglich, Finanzhilfen zu reduzieren, wenn der Bedarf gesunken sei. Hier beteilige sich der Bund an Länderaufgaben. Wenn die Länder der Ansicht seien, die Mitwirkung des Bundes sei nicht mehr nötig, bestehe auch kein Anlass, die Finanztransfers festzuschreiben.
Eine große Chance zu Modernisierung und für mehr Effizienz sieht Rainer Türmer bei der Steuerverwaltung: Im Auftrag des Bundes seien bei den Gemeinschaftssteuern 16 eigenständige Landessteuerverwaltungen aktiv mit allen Unterschieden und Reibungsverlusten sowie oft unzureichenden Durchgriffs-Befugnissen. Seiner Ansicht nach sei die Steuerverwaltung für Gemeinschaftssteuern am besten beim Bund angesiedelt. Umgekehrt könnten die Länder die Einnahmen aus Versicherungs-, Kfz- oder auch Biersteuer erhalten, denn sie verwalten diese Steuern bereits für den Bund. Wo Steuern in ganz Europa harmonisiert werden sollen, sei die Steuerverwaltung durch den Bund zweckmäßig. Grundsätzlich spreche aber viel für die gemeinsame Verwaltung der großen Gemeinschaftssteuern durch Bund und Länder: Die Einnahmen aus z.B. Einkommens- bzw. Körperschaftssteuer könnten so stabilisiert werden und stärkten die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern. Vor allem die finanzschwachen Länder forderten auch gar keine Stärkung der Steuerautonomie der Bundesländer oder eine Rückführung des Finanzausgleichs, denn die beteiligung des Bundes sorgt hier für den notwendigen Ausgleich.
Trotz aller Interessengegensätze zwischen Bund und Ländern und auch unter den Bundesländern erkennt Türmer in der Arbeit der Verfassungskommission eine große Chance: Die gemeinsamen Ziele, klarere Zuständigkeiten und mehr staatliche Effizienz, können durch eine Neuordnung erreicht werden. Allerdings liege diese Chance nicht in der grundlegenden Veränderung des bestehenden bundesstaatlichen Systems, sondern in der Anpassungen an den bestehenden Bedarf und die Problemlagen. Aufgrund der großen Unterschiede unter den Bundesländern bei der Finanzkraft und den Lebensbedingungen könne es nicht um einen weitgehenden Rückzug des Bundes gehen. In einem solchen „Wettbewerbsföderalismus“ könnten die schwächeren Bundesländer kaum bestehen.
In der anschließenden Diskussion ging u.a. um die Blockade der Bundesregierung durch den Bundesrat –auch im Hinblick auf ein gesamtstaatliches Auftreten gegenüber der EU. Auch wurde herausgestellt, das es wohl gesamtstaatliche Aufgabe sei, gleichwertige Lebensbedingungen in allen Landesteilen herzustellen, nicht aber absolut gleiche Lebensbedingungen. Eine klarere Aufgabenverteilung wurde auch mit Blick auf den Bund gefordert, damit nicht Länderbelange in Berlin entschieden würden, sondern im zuständigen Bundesland.